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¿Qué fue el IAPI?
¿Cuáles fueron los argumentos por el gobierno para fundamentar la creación de estos instrumentos?
¿Qué fue el IAPI?

El enfrentamiento entre algunos sectores del campo y el Gobierno ha reavivado un debate ya histórico en la Argentina: la cuestión de la producción y exportación agrícola –ganadera y el rol del Estado.

Desde mediados del siglo XIX el Estado desempeñó un papel protagónico. Fueron los impuestos al comercio exterior rentas aduaneras los que originaron recursos posibilitando la expansión institucional del por aquel entonces naciente Estado. Sin embargo, es la producción agropecuaria la que impulsará y dinamizará el crecimiento en el período de formación de la Argentina como nación. Y serán las ganancias obtenidas por la colocación en el mercado internacional de los productos agrícola-ganaderos, las que consolidarán, más tarde, la clase dominante en nuestro país. La alianza de grupos capitalistas extranjeros por aquel entonces británicos con los sectores agro-exportadores fue modelando un sistema económico con un elevado nivel de dependencia externa. El mecanismo que mantuvo y reprodujo esa dependencia fue justamente el comercio exterior. Este último permite, por vía del llamado deterioro de los términos del intercambio, que los países centrales de mayor desarrollo productivo drenen en su beneficio una parte substancial de los bienes producidos en los países periféricos, subdesarrollados, de menor productividad. Así, la relevancia del aparato estatal como instancia de decisión política, la producción primaria (cereales y carnes) y el intercambio comercial externo, nos llevó a interesarnos por una experiencia, la del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), que se nutre del juego contradictorio y complejo de estos fenómenos.

Al disponer la liquidación de la Corporación para la Promoción del Intercambio S.A. a principios de 1946, por haber asumido el Banco Central el control de todas las operaciones de cambio oficiales y privadas el entonces presidente de la entidad, Miguel Miranda, en carta dirigida al Ministro de Hacienda Coronel (R) Avalos del 24 de mayo de 1946 decía: no parece prudente suprimir la acción de promoción del intercambio; se piensa, por el contrario, en la necesidad de coordinar esa acción en forma orgánica y práctica, de manera que asegure positivos beneficios a la economía nacional, sirviendo para respaldar, tanto a los productores agrarios cuanto a los industriales, de toda perturbación del mercado La conquista de nuevos mercados y el afianzamiento de los ya logrados, así como la provisión regular de materias primas y equipos que aseguren el desarrollo nacional de la economía del país, justifican asimismo una acción permanente de promoción del intercambio. Sugiere la creación de un organismo autárquico nacional, al cual pasarían los bienes provenientes de la extinguida Corporación, y que se organizaría con criterio comercial, sin perder de vista su finalidad de bien común. Se sostiene que sólo la acción centralizada y directa del Estado en el ámbito de la promoción del intercambio, garantizará que se beneficien por igual todos los sectores económicos.

La creación del IAPI fue dispuesta por decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946, que si bien fue firmado por el Presidente Farell, formaba parte del conjunto de medidas que el coronel Perón y su equipo de asesores habían proyectado.

Asimismo, por decreto 8.503 del 25 de marzo de 1946 se nacionalizó el Banco Central de la República Argentina, el que en adelante funcionaría como entidad autárquica. Con estas dos resoluciones el nuevo gobierno podrá poner en ejecución su política económica, pasando a controlar directa e indirectamente la producción total del país y el ahorro nacional.

El citado decreto 15.350, llamado Carta Orgánica del Instituto, coloca su funcionamiento dentro del área perteneciente al Banco Central. Este último sería el puente en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el organismo creado, reiterándose la necesidad de un ente comercial capaz de afrontar las diferentes coyunturas que el mercado internacional presentara, el que actuando con agilidad en la compra, venta, distribución y comercialización de productos, protegiera el bien común. Sin embargo, se aclara que el Instituto no monopolizará las actividades privadas, sino que deberá complementarlas adecuadamente y para beneficio de ellas

Portada del Libro de Susana Novick

Discurso Legitimante

¿Cuáles fueron los argumentos esgrimidos en 1946 por el gobierno peronista para fundamentar la creación de estos instrumentos que pretendían alterar el sistema económico y la distribución social preexistente?

De las fuentes oficiales y publicaciones de la época, rescatamos:

1) Los intereses económicos del país deben primar sobre los intereses económicos de los particulares.

2) El Estado es la única instancia política que garantiza una distribución equitativa de los beneficios obtenidos por el intercambio comercial.

3) Los fines de lucro- característica esencial de la actividad privada- debían ser dejados de lado, en algunos casos, para alcanzar los intereses generales.

Y, en particular, sobre el IAPI se argumentaba:

4) Cuando el Estado se vio obligado a realizar actividades estrictamente comerciales, cometió errores por carecer de un organismo con experiencia en esta metería, que supiera adaptarse a las cambiantes circunstancias mostradas por el mercado internacional, como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial.

5) Era necesario conquistar nuevos mercados y afianzar los ya logrados.

6) Era necesario realizar,  en el mercado internacional, una adecuada propaganda acerca de la calidad y diversidad de nuestra producción.

7) La actividad privada no se vería perjudicada por la nueva política sobre el comercio exterior, por el contrario, resultaría complementaria y beneficiada

8) Los productores internos- agrícolas y ganaderos- debían ser amparados de los bruscos cambios de los precios nacionales.

9) Se identificara a los monopolios internacionales como responsables de perjuicios contra los intereses argentinos.

10) Los países beligerantes establecieron, durante la guerra, mecanismo de centralización y coordinación para la compra de productos agropecuarios en el mercado internacional, asegurándose así el abastecimiento de alimentos para la población.

Diversas y complejas eran las funciones del IAPI y cómo éstas afectaban intereses concretos de distintos sectores de la sociedad industriales, comerciantes, agricultores, importadores. La intervención del Instituto tocaba áreas vitales de la economía del país. No sólo se controlaba qué mercaderías importar, a qué precio y con qué aranceles, sino también qué debía producirse en el país al determinar precios de cereales y carnes y a quiénes debíamos vendérselo en el exterior. Se regulaba el abastecimiento interno y se protegía a la industria nacional.

En el orden interno, sus funciones implicaron actividades:

Comerciales: el Instituto compraba a los productores los cereales, que luego exportaría. Respecto del trigo, por ejemplo, adquiría la producción casi total (para exportar y también para distribuir en el mercado interno). Sin embargo, de otros cereales como avena, cebada, centeno y maíz sólo adquiría los cupos necesarios a la exportación, dejando en manos privadas las cantidades aplicadas al consumo interno. Distinto tratamiento recibían las oleaginosas: 0Posteriormente colocaba el aceite en el mercado internacional.

Las exportaciones de carne, cueros, grasas y sebos también las realizaba el Instituto, previa compra en el mercado interno, aunque en proporciones diferentes según los años.

Financieras: el IAPI otorgaba fondos a las Reparticiones Públicas para la compra de bienes de capital. Intervino en la compra de los ferrocarriles, teléfonos, buques para la Marina Mercante, etcétera.

Los gobiernos provinciales recibieron financiamiento para la compra de nuevos bienes de capital: camiones, tractores y equipos para obras viales.

El sector privado se benefició también con sus fondos: la industria frigorífica, la metalúrgica, la jabonera, entre otras.

Reguladoras del Mercado Interno: el equilibrio del sistema económico era influido directa o indirectamente por las decisiones tomadas desde el Instituto, las que adquirían diversas formas. Por ejemplo: a) compraba en el mercado interno aquellos productos elaborados que no encontraban colocación (arroz, en 1952); b) establecía el margen de beneficio al sector industrial (aceite de tung, en 1950); c) fijaba los precios de mercaderías (carne, pan, harina, en 1949); d) compraba excedentes de sobreproducción y se comprometía a no venderlos en el mercado interno (tomates, en 1950); e) creaba Comisiones Mixtas para afrontar la crisis de algunos productos (tejidos, quebracho, etcétera); f) adquiría materia prima para entregársela a los industriales a efecto de que la procesaran por cuenta y orden del Instituto (lino, en 1946).

De Promoción y Fomento: aquellas actividades productivas, que a criterio del Instituto eran prioritarias, recibieron un tratamiento especial que consistía en ciertos casos en la entrega de créditos sin obligación de devolución. Ejemplos: a) campañas para el fomento de la producción agropecuaria, plan de lucha contra las plagas de la agricultura y la ganadería; compra y distribución de semillas, etcétera; b) venta de productos a menor precio en zonas perjudicadas por fenómenos climáticos corriendo con el déficit (harina y subproductos de la molienda del trigo, en 1950); c) pago de adicionales a productores ubicados en zonas con problemas se sequía (tanino, en 1949); d) fomento de la inmigración; e) venta de productos a precio de costo a la industria local (curtiembres, en 1950), etcétera.

Abastecimiento: el mercado internacional de posguerra ofrecía ciertas dificultades para la compra de productos que eran imprescindibles para la continuidad de la actividad productiva dentro de nuestro país. Así, el Instituto se encargaba de importarlos y distribuirlos en el mercado interno, mediante diversos procedimientos. Por ejemplo, hacia 1949, distribuye cemento, tejidos de algodón, yute y soda cáustica. Asimismo, para garantizar el abastecimiento local, el IAPI hasta llegó a la expropiación de productos escasos, distribuyéndolos en forma directa a los consumidores.

Subsidiadora: existían ciertos productos de consumo masivo que debieron ser subsidiados para mantener el nivel del salario real en el orden interno. Así, el Instituto se hizo cargo de quebrantos comerciales ocasionados en el abastecimiento de carne para el consumo de la Capital Federal. Por otra parte, para cumplir con los cupos de exportación convenidos, los frigoríficos fueron subsidiados en su actividad afectada por las sequías que ponían en peligro su funcionamiento como fuente de trabajo. No sólo la actividad ganadera fue subsidiada, también la agrícola y la minera aunque en menor proporción.

En el orden externo, podríamos clasificar sus actividades en:

A) Comerciales: el IAPI tenía como principal tarea colocar nuestros productos en el mercado internacional gestionando los mejores precios. Vendía nuestros cereales, carnes, cueros, extracto de quebracho, etcétera. Con este objetivo firmó convenios comerciales con países extranjeros, los que a su vez proveían maquinarias o productos necesarios para nuestro desenvolvimiento industrial. Podemos mencionar los acuerdos con Suiza, Hungría, Italia, Países Bajos, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Brasil y Suecia firmados entre 1947 y 1949.

La actividad desarrollada en este ámbito implicaba controlar prácticamente la exportación total de cereales, en menor medida la de productos de la ganadería, y la importación de aquellos insumos críticos.

Las importaciones de productos básicos como arpillera, caucho, madera, cemento, etcétera, también constituían parte importante de sus actividades comerciales en el exterior.  

B) Financieras: el IAPI intentó fomentar el comercio exterior, y con ese fin otorgó financiamiento a países extranjeros para realizar sus compras en el mercado argentino, predominantemente de productos alimenticios.

Asimismo, se encomendó a astilleros europeos  británicos y holandeses la construcción de varias naves de pasajeros y de carga refrigerada, mediante sumas adelantadas por el Instituto.  

C) Asesoramiento y Control: formaban parte de sus funciones el asesoramiento al Poder Ejecutivo en la tramitación y la firma de los convenios internacionales de carácter comercial y el posterior control del cumplimiento de las convenciones. Todas las negociaciones o compras que dispusiera el Poder Ejecutivo en defensa de la producción local, serían efectuadas por intermedio del Instituto.

Otros Tiempos

Luego de la crisis de 2001, un análisis de las propuestas de los economistas del Plan Fénix y los del EDI (Economistas de Izquierda) nos demuestra que a pesar de sus diferentes perspectivas ideológicas, para ambos grupos el comercio exterior, las exportaciones y las divisas allí generadas resultan factores esenciales para lograr un desarrollo económico basado en la capitalización del país.

El conflicto que se ha desatado entre el Gobierno y algunos sectores del campo, latente desde hace años, pero que hoy se torna explosivo, se da en un contexto internacional que se presenta más complicado que hace 40 años. Según Boaventura de Sousa Santos, el rápido e inusitado incremento de los productos alimenticios- causado por las especulaciones del capital financiero en los mercados de productos agrícolas tras el problema  de las inversiones en el sector inmobiliario- nos enfrenta con una crisis  alimentaria mundial, crisis que afectarían incluso a los países desarrollados. En este contexto, el Estado argentino- endeudado, sediento y dependiente  de las divisas  que el intercambio comercial le proporciona- debe batallar con pocas y extremadamente poderosas empresas exportadoras  multinacionales- Cargill, Dreyfus Bunge y Nidera-, principales beneficiarias de la devaluación y crisis del 2001[i]. Y son estas empresas, sus operaciones comerciales y sus ganancias las que están ausentes del debate político; y deberían ser tenidas en cuenta  en las recientes  propuestas del Poder Ejecutivo[ii].

Resultaría hoy poco atinado repetir mecánicamente la experiencia del IAPI. Sin embargo, su idea originaria posee aun plena vigencia. Hasta que no se modifique la tradicional estructura del comercio exterior argentino- que no supone simplemente producir  diferentes bienes o vendérselos a países distintos- no se podrá consolidar un proyecto de capitalización y desarrollo autónomo, basado en un mercado interno ampliado que asegure pleno empleo, alimentos para todos los habitantes y disminuya la debilidad del sector externo.
Susana Novick – Debate – 21-06-08


(1) En 1946 se sostenía que los precios de los productos eran arbitrariamente decididos por las cuatro empresas exportadoras que, organizadas monopólicamente, acaparaban casi el 90por ciento de la producción Bunge y Born Ltda., Luis De Ridder Ltda. Obtenían grandes beneficios vendiendo en el mercado internacional, los cereales que, a costos menores, habían comprado en el mercado interno. Obsérvese la vigencia de estas empresas aun hoy.

(2) Como la Oficina Nacional del Control Comercial Agropecuario (Onccaa) o el Ente Nacional de Promoción y Control Comercial Agropecuario y Agroalimentario (Enpyccaa)

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